最近，浙江宁波、河北石家庄等地对户籍管理制度进行了重大改革，广东也将在全省范围内以准入制度取代进城人口指标制度。这是我国社会发展的必然要求，是社会进步的重要标志，对国家经济的发展和人民生活的改善将产生深刻的影响，其意义是划时代的。但要达到户籍制度改革的最终目的———实现迁徙自由、农民与城市居民真正意义上的平等尚需时日。当前，计划经济时代遗留下来的户籍、社会管理不到位等，仍在阻碍着我国的户籍制度改革。

　　又一次思想大解放

　　计划经济体制下的户籍管理制度，使农民在某种程度上属于“二等公民”。农民没有自由选择居住地的权利；没有自由选择工作和生活的权利；没有城里人所享有的住房、医疗、教育、养老、就业以及福利等保障。从平等、自由等人的最基本权利角度来看，旧的户籍管理制度是一种对农民不公正、不平等的制度。

　　有关资料显示，目前流动或常住于城市的农民常年在8000万人左右，高峰时达1亿多人。在北京、上海等特大城市，常年的外来人口都在300万人左右。这些人有的在城市不仅有稳定职业、生活来源，还有合法固定住所，只是没有合法的身份。“一纸户口”，不仅限制了其在城市结婚、生育，而且使他们没有权利享受所在城市的各种资源和社会保障。他们只有为其所在城市做贡献的义务，而没有享受各种保障的权利。

　　旧的户籍制度形成了旧的户籍观念，城里人瞧不起乡下人，乡下人也自觉低城里人一等。城里人瞧不起乡下人还在于乡下人落后、贫穷。殊不知这种贫穷、落后在相当程度上是旧的户籍管理制度造成的。应当说，城里人比较优越的生活环境和较高的生活质量在很大程度上是乡下人牺牲了自己的利益而得来的。就是今天，农民仍在为城市做着贡献。乡下人凭着其吃苦耐劳的精神做着那些城里人不愿意干的行业和工种。没有他们的劳动，城市的运转就有可能瘫痪。城市文明中有乡下人的汗水。城里人没有理由歧视乡下人。

　　户籍管理制度改革为改变长期以来形成的“城里人、乡下人”之差别观念创造了基础，将增强人们的公民、国民意识，促进民主、平等观念的发展。从这个意义上说，户籍管理制度改革是又一次思想大解放。

　　还户籍的本来面目

　　现代社会的标志应当是，宪法规定的公民权利无论是农民还是城市居民都应当同等地享有。而我国计划经济体制下的户籍制度是一道樊篱，把农民和城市居民隔离开来，同是一国之公民，而不能享有同等的权利。造成这种状况的原因是户籍制度所承载的太多附加功能———就业、教育、住房、医疗以及公民的权益事务等。在这种情况下，“户口”不仅是一种身份的体现，而且是一种资源享有权的确认。具有某地的户口就意味着可以享有某地各种资源分配的权利。户籍制度形成的这种差别对待，对农民和外来人员是一种歧视。

　　这种“歧视”最明显的是就业和教育。

　　对于城市某些行业，农民和外来人员是没有资格进入的。为了保证城市居民的就业，有些城市明确规定，某些行业和工种必须有所在城市的户口方可录用。这是典型的城市保护主义。国家公务员的录用更是拒农民于千里之外。媒体偶有报道，某农民通过考试被录用为公务员，但这只是凤毛麟角。

　　教育也是如此。农民或外来人员在城市已工作多年，有固定的住所、稳定的收入，但其子女因没有所在城市的户口而不能享有受教育的权利；如果要获得这些，必须交纳一定的赞助费。平等受教育的权利由于旧的户籍制度被剥夺了。

　　学生参加高考必须在户口所在地以及大学录取分数线的地区差别也是这种不公平的表现。全国的考题是一样的，但北京招生的分数线比外地要低几十分。这种以户籍论“素质”、不依统一标准选拔人才是不公平和不平等的。近日媒体报道，一中学生状告教育管理部门，诉其高校招生分数线北京考生低于外地考生不合理。此案胜诉与否是不重要的，重要的是公民对受教育权等权利自我保护意识的觉醒，这是社会进步的体现。

　　户籍制度的基本职能只有两项，一项是证明公民身份，一项是提供人口数据，一切附加在户籍制度上的其它功能都应当逐步取消。只有恢复户籍制度本来的功能，农民与城市居民才能只是一种身份的象征，农民才能获得与城市居民同样的社会地位。

　　加快城市化进程的必要措施

　　城市化水平是一个国家现代化的前提和标志。中国目前的城市化水平同国外相比较还不高，不仅不能与发达国家相比，也不能与一些欠发达国家相比。原有的户籍管理制度，限制了人的自由流动，限制了人的创造性，从而延缓了城市化的进程，限制了经济的发展。

　　农民进城工作、生活的欲望以及中小城市的居民对大城市的向往，不会因户籍管制而有所消除和降低。但在原有户籍管理制度下，这种合理的欲望和正常的向往是很难实现的。户籍管理放松，农民看到了希望，进城工作和生活的欲望通过努力可以实现。农民进城的欲望是一种需求，这种需求能够促进城市化的加速发展，最终促进经济的发展和现代化的实现。据有关资料显示：一个劳动力在城市创造的价值是其在农村的5到7倍。城市人口的增加，人对国民生产总值的贡献随之加大。城市化进程的加快和发展，增加了城市吸纳人口的容量，人口增加反过来又促进了城市化水平的提高。户籍管理制度的改革最终带来的是社会的良性发展和经济的繁荣昌盛以及人民生活水平的大幅度提高。

　　农村也需建立社会保障机制

　　农村与城市的最大差别就在于城市普遍建立了社会保障机制，而农村没有。这是国家在分配上对农民的不平等，也是农民不能自由进入城市的障碍。只要拥有公民身份，就应当纳入社会保障体系，就应当享受同样的“国民待遇”。国家应当将计划经济时期以“剪刀差”形式抽走的利润适当返还给农村和农民，以此资金作为建立农村保障机制的基金。另一方面，国家应当在政策、资金上向农村、农民倾斜，以加快农村经济的发展，为农村社会保障的建立奠定经济基础。

　　农民获得了保障，农村医疗卫生、居住条件得到改善，城乡差别得以缩小，也必然会带来城市人口向农村的流动。这种人口的双向流动是“自由迁徙”的标志。

　　农村社会保障体系的建立和完善是户籍制度改革以及人口相对自由流动的关键。

　　原有的户籍管理制度在计划经济时期起过重要作用，不能一概加以否定。即使是将来经济发展了也不可能达到绝对地自由迁徙；“自由”只能是相对的，有条件的。国外的情况也莫不如此。在一些发达国家和地区，获得永久居留权大多是以固定的住所、稳定的收入以及一定的居住期限为要件的。这次全国较大范围的户籍制度改革的最大突破是以“准入”取代“指标”。“准入”二字破解了一道户籍制度改革的难题。改革开放所取得的成就为户籍制度改革的突破创造了条件。(王会伟)

　　摘自:法制日报

　　

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