“23岁的河北小贩崔英杰在城管执法现场，用切烤肠的刀刺死了北京市海淀区城管执法监察大队副队长李志强，这一事件以非常极端的方式迫使公众思考，我们究竟需要什么样的城市管理方式？城管队员和小摊贩的冲突为何愈演愈烈？那些被清扫出市场的下岗职工、失地农民的出路在哪里？”10月31日下午，在全国律协宪法与人权专业委员会、北京市义派律师事务所举办的“城市治理与和谐社会研讨会”上，贺卫方、郑也夫、李楯、周汉华等法学家和社会学家，发出了这样的呼声。

　　伴随着今年8月11日发生的北京市首位城管队员因公殉职事件，城管和小商贩的暴力冲突又一次进入公众视野，一方面，频频被媒体曝光的城管野蛮执法愈演愈烈，招致了越来越多的痛恨，一方面，群众暴力抗法越来越激烈，场面越来越触目惊心。

　　中国城管到底是干什么的？他们的权力来自哪里？这支队伍和小摊贩的冲突为何不断升级？

　　城管因何产生

　　1984年进入北京市容监察大队，现任北京市海淀区城管大队队长的尹肇江回忆说，1995年，北京市集贸市场的总数已达1125个，达到历史最高点。很多市场依托河边、路边、墙边迅速形成，同时还有数以万计的零散商贩在沿街叫卖，也就是从这一年开始，北京市开始了对“三边”市场的整顿，工商部门不再审批“马路市场”。

　　北京市社会科学院管理研究所所长、北京市城市管理综合行政执法局特聘的监督员张耘介绍说，1996年前后，在北京城中，小商贩突然像雨后春笋一样冒了出来。此时，工商、卫生、环保、交通等行政部门，各自进行行政执法，职能交叉，效率低下。“

　　为了适应这种情况，新的法规不断出现，“每出台一个新法规，就可能要成立一个新部门来执行。”张耘说，这就是当时广为流传的“七八个大盖帽，管不住一顶破草帽”的现象。

　　曾经参与过我国多部行政法律起草的国家行政学院教授应松年告诉记者，上个世纪90年代中后期以来，由于我国政府职能转变和行政管理体制改革尚未完全到位，以及长期以来一些立法工作中过于强调“条条”管理，法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一个具体部门，在实践中造成了制定一部法律法规，就设置一支执法队伍。在制定行政处罚法时，据有关调查，在一些地方，实施行政处罚的队伍超过100支，行政执法队伍臃肿，执法扰民现象严重，也造成了相关部门之间职权交叉重复，执法力量分散，效率低下，甚至滋生腐败。正是针对这种情况，经过反复研究论证，1996年10月1日开始实施的《行政处罚法》确立了“相对集中行政处罚权”制度，第16条规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”

　　“这是我国城管队伍建立的最基本的法律依据。”应松年说。

　　1997年4月，经国务院批准，北京市宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作，当年5月，北京市宣武区城市管理监察大队成立，这是我国第一支城管队伍，截至2002年8月，全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准，开展了相对集中行政处罚权的试点。国务院2002年8月22日发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，授权省、自治区、直辖市人民政府批准决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。该文下发以后，我国城市管理领域的相对集中行政处罚权制度在全国全面铺开。截至目前，除了经国务院批准的82个开展相对集中行政处罚权工作的城市外，一些省、自治区政府根据国务院授权，又批准了200多个城市开展此项工作。据初步统计，我国的城管队伍已经发展到几十万人。

　　在应松年看来，我国城市管理领域的相对集中行政处罚权工作是有充分法律依据的，应当坚持下去，走过了近10年的中国城管，改变了以往行政执法队伍要挂靠一个专业部门的做法，在现有机构没有做大幅度调整，职能没有进行大规模转移的情况下，推动了行政管理和行政执法体制改革，是一个很好的选择。

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