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　　文/于津涛

　　事实上，党的各项方针制度不能说不健全，但如果束之高阁，那就成了一纸空文。

　　在中国，一位优秀的德才兼备的县处级官员步入正部级党政领导干部序列到底需要多长时间？在县、市、省甚至更高级别的党政领导岗位上最多能干多长时间？这曾经是一个类似哈姆雷特式的对官员仕途命运的疑问，显然其中充满着不确定性。

　　这种“不确定性”常会出现两个极端：一是县、市一级的干部职级升迁、岗位变动迅速、频繁，更不乏某些干部因某种因缘际会奇迹般地得到“火箭式”的提升；二是步入较高职级的领导干部序列后，干部的任职时间、岗位、属地常出现凝固不前的稳态，能上不能下，能进不能退，甚至“官满为患”。

　　中共中央正在部署推进的干部人事制度改革试图打破这块坚冰。

　　近日，中共中央办公厅印发《党政领导干部职务任期暂行规定》(以下简称《任期规定》)、《党政领导干部交流工作规定》(以下简称《交流规定》)、《党政领导干部任职回避暂行规定》(以下简称《回避规定》)三个文件，规定：县以上党政正职领导干部的每个任期为5年；在一个任期内因工作特殊需要调整职务，一般不得超过一次；在同一职位上连续任职达到两个任期10年的，不再推荐、提名或者任命担任同一职务；在同一层次领导职务累计最长任职时间为15年；在同一职位上任职满10年的，必须交流。

　　在任职过程中，姻亲关系、成长地回避则成为刚性要求。《回避规定》第十四条表明：领导干部必须服从回避决定；无正当理由拒不服从的，就地免职或者降职使用。

　　显然，在干部人事制度改革中，任期、提拔、交流、回避等最敏感的神经元已经触动，坚冰在融化。

　　“中共中央对县级以上党政‘一把手’的任期、交流从时间到空间明确界定上下限，这显然是对‘一把手’的权力进行真正的限制；而在同一层次领导职务最多任职15年，将有益于进一步打破领导干部终身制。特别是任期制，在党内呼唤已久，三规定出台之后，在干部任用上将更加有章可循。”中共中央党校党建部卢先福教授表示。

　　至此，中办关于干部人事制度改革的一系列文件与此前颁行的《公务员法》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党内监督条例(试行)》等法律法规一道，构成了一个较为完备的干部人事工作法规体系，制度设计更趋完善。

　　从“小步快跑”到“稳步推进”

　　依据《任期规定》，从县委书记做到省委书记这一职位最快也需要12年。前提则是：在规定许可范围内，这名官员在每一个任期内(5年)都会“因工作特殊需要”被调整职务，得到升迁(每个任期一般不得超过一次)；而且他也不必干满5年，每3年就会得到一次调整职级的机会。

　　“但这显然已经不是一种常态，而是一种特例了。可以理解为，此次干部人事制度改革在制度设计上为优秀人才的脱颖而出也留下了可操作的空间，但在任期要求上，更强调保持干部队伍的稳定性，在交流上则注重扩大交流的范围和区域。”原中共中央组织部部长张全景在接受记者专访时就此评价道。

　　张全景不久前刚刚在浙江省考察调研了县(市、区)党政正职跨市交流的情况。

　　记者了解到，自去年6月开始，浙江省试行了县(市、区)党政正职跨市交流，到今年7月份为止，已经有25名县(市、区)党政正职领导进行了交流。其中，提拔交流的16人，平职交流的9人；担任县(市、区)委书记的14人，担任县(市、区)长的11人；平均年龄42.08岁，最小的37岁。各市交流人数与所辖县(市、区)数量基本成正比。

　　张全景指出：“此次中央出台的关于干部任期、交流、回避制度的规定是历史经验与时代需要的结合，也是理论与实践的结合。这三个文件针对干部人事制度改革过程中迫切需要解决的问题进行分析研究，同时吸收了全国各地的成功经验，因此有很强的可操作性与针对性。过去各省虽然也在做，但做法五花八门，在任期时间上各有各的理解，随意性很大，现在把原则性和灵活性、一般性和特殊性统一起来，更便于组织人事部门操作执行。”

　　以往基层干部队伍中普遍存在一种不正常的心理预期，往往任期还没到就想踮着脚尖往上走，这是十分不正常的。

　　“事实上，越到高层，干部队伍愈趋稳定，基层则反之。一市一县党政正职十年七任、甚至十年八任的现象并不少见。因此，各地组织部门在进行任期制试点的实践过程中，更注重通过制度设计对干部升迁交流的人为空间进行打压：一看是否按程序用人；二看是否存在钱权交易。随着制度的完善，对违规用人查处的力度在加大，跑官要官、买官卖官、突击提拔任命、带‘病’提拔的不正常现象将越来越少。”四川省委组织部干部一处处长戴允康表示。

　　可以观察到，今后在干部提拔任用过程中，“小步快跑”和“超级提拔”的将越来越少，而“稳定推进”，至少干满一个五年任期将成为官场常态。

　　“湖南经验”的启示

　　“如果一位领导干部40岁时就任‘一把手’，然后在这个位置上一干二十年不动，那这和终身制几乎没有什么区别。”湖南省工商行政管理局早在去年就进行了干部任期制试点，湖南省委组织部研究室主任冀准在进行试点调研时工商管理局有人提出，各局局长能不能最多干满四个任期二十年？冀准这样回答道。

　　“我当时就说，正职在同一职位上连续任职最多十年。这应该是一个刚性规定，否则还叫什么任期制呢？”

　　早在2002年6月，湖南省便在怀化市选择会同、靖州两县，率先在全省进行了党政领导干部任期制试点工作；2005年7月底，试点工作由怀化两县试点扩大到怀化全市、常德桃源县、省工商局系统和长沙浏阳市。

　　试点规定：委任制和选任制的党政领导职务的任期为5年，在同一职位上连续任职不超过两个任期(共计10年)，党政领导干部担任县处级以上同一职级领导职务累计不得超过15年。

　　在试行任期制过程中，怀化市则设置了9条干部安排渠道，即：提拔、连任、交流、改任下一职级领导职务、改任非领导职务、待岗、到企事业单位任职、退休、离职分流等。据统计，自推行任期制以来，怀化共有150名领导干部被改任为非领导职务或降职，35名领导干部主动要求提前离岗或退休。

　　“中组部曾在怀化召开了全国党政领导干部职务任期制座谈会，对怀化市的做法给予了充分肯定。事实上，湖南任期制试点工作比较成功、反响也较好。在进行过程中几乎没有什么阻力。这种自上而下的改革还是比较顺的。”湖南省委组织部研究室主任冀准说。

　　记者了解到，湖南省以试行领导职务任期制为突破口，探索建立健全正常的干部退出机制，大力疏通干部“出口”，在建立领导干部正常退出机制方面积累了一定的经验。

　　冀准认为，“任期制解决的是领导不到年龄不退，或者在任期内频繁变动太多的问题。任期制与领导干部年龄不画等号，这是两个问题。实际上，严格执行领导干部任期制对提高党的执政能力十分重要，否则，对执政党来说长期不守信用很危险。”

　　事实上，《任期规定》与“湖南经验”大体暗合，只不过，湖南的任期试点同样适用于党政副职领导干部。

　　“特殊需要”尚需进一步诠释

　　“有了制度，关键还在于执行，以及在执行过程中能不能动‘硬’的。比如此次《任期规定》明确规定党政领导干部在任期内应当保持稳定，如因工作特殊需要调整职务，一般最多不超过一次，如果变动超过二次了，就违背了干部选拔任用条例，应该纳入监督范围。”四川省委组织部干部一处处长戴允康说。

　　戴允康认为，制度的刚性设计应该进一步加强，“即使如此，事实上还是难以避免选‘喜欢的人’这样的事情发生，要公平公正地选人，是不是制度设计就能完全解决问题？对组织部门来说，选任干部时应该严格比照‘尺度’，也就是按照规定动作执行，控制人为可能操作的空间。”

　　“这三个规定的出台事实上是党的自身建设改革的一个进步，符合民心。针对一段时期以来，人民群众呼唤很久的问题进行了规范和梳理，比如干部在任期内必须至少任满一个任期。但我也有一个忧虑，就是‘因工作特殊需要调整职务除外’，这一点有弊有利。有利的方面是，给优秀人才脱颖而出留下制度空间；但弊端也是明显的，就是仍然留下了一个‘口子’，有消极的一面。”成都市委党校党建部主任刘益飞告诉记者。

　　“《任期条例》还是一部暂行条例，表明允许修改完善。”刘益飞建议，对何谓“特殊需要”应该进一步界定并具象化，“任何制度都有例外，这很正常，关键是不能以少数人的意志为转移，如遇例外情况应该遵循什么样的程序进行？这样民主和监督的作用才能体现。”

　　需要指出的是，《任用条例》适用于县以上正职领导干部，对为数众多的副职领导任期没有做出明确规范，事实上县以上副职领导干部队伍亟待瘦身。因此，规定还有进一步完善的空间。

　　“最近有报道，某地县长调动，也会突击提拔安排100多人，这样的事情如果继续发生是很危险的。事实上，党的各项方针制度上不能说不健全，但如果束之高阁，那就成了一纸空文。因此，中央出台的三项规定关键在于抓落实，定了就要坚决执行，成为刚性指导。交流和回避制度近年来执行得比较好，而任期制则首次以文件的形式固定下来，那就应该选择有利时机，紧密与换届相结合，有些人该上就上该下就下，抓住历史机遇，做好干部人事布局工作。”原中组部部长张全景指出。

　　(摘自《瞭望东方周刊》)