国家发展和改革委员会
2005年度预算执行审计结果
（二○○六年九月七日公告）

 

　　根据《中华人民共和国审计法》的规定，2005年12月至2006年4月，审计署对国家发展和改革委员会（简称发展改革委）2005年度组织分配中央预算内投资、国债投资和其他政府投资，以及发展改革委2005年度预算执行情况进行了审计，并延伸审计了宏观经济研究院等35家下属单位。

　　一、基本情况

　　发展改革委为中央财政一级预算单位，部门预算由委本级和15个二级预算单位的预算组成。

　　根据十届全国人大三次会议审议批准的中央财政预算及财政部批复，2005年发展改革委组织分配5项财政性建设资金，共计1574.76亿元。截至2005年底，除国债投资58.25亿元结转下年外，其他资金计划已下达完毕。在组织分配上述政府性投资过程中，发展改革委坚持“五个统筹”，加强薄弱环节，充分发挥中央政府投资对促进经济社会全面协调可持续发展的作用。一是调整和优化投资结构。继续加大对农业及农业基础设施建设、公共卫生、基础教育、生态环境建设、西部大开发、东北老工业基地调整和改造等方面的投资力度，优先安排续建项目，控制新开工项目，保证重点支出。二是强化了投资计划管理。2005年中央预算内投资年初下达到具体项目的比例从2004年的57%提高到68%；加快国债投资计划下达进度，年末国债投资结转规模由上年的18%下降到5%。三是加强了投资制度体系建设。2005年发展改革委共制定了10项政府性投资管理制度，对提高投资项目决策和管理水平发挥了重要作用。但审计也发现一些需要加以纠正和改进的问题。

　　二、审计发现的主要问题

　　（一）中央政府投资管理中的主要问题。

　　1．至2005年底，发展改革委未下达投资计划，结转下年国债投资58.25亿元；因投资计划下达较晚，以及地方财政部门对部分国债转贷资金未按规定向财政部做出还贷承诺等，财政部对发展改革委已安排的投资计划153.48亿元未拨付资金；已拨付的国债投资有22.81亿元结存在南水北调工程项目，未投入使用。以上，共有国债资金234.54亿元没有安排下达或投入使用，占当年可安排国债投资的20.1％。上述做法影响国债投资的预期效益。

　　2．对354.4亿元中央预算内投资，发展改革委年初下达计划267.37亿元，扣除其中含有的可行性研究报告尚未批复和“打捆”项目22.98亿元，以及未细化的投资1.67亿元，实际落实到项目242.72亿元，占当年中央预算内投资的68％，未达到“有预算二次分配权的单位年初下达预算要达到当年预算75％以上”的要求。

　　3．在“淮北大堤除险加固工程”等5个项目的可行性研究报告、“淮河干流上中游河道整治及堤防加固工程”等5个项目的初步设计尚未得到批复的情况下，发展改革委下达中央预算内投资计划10.9亿元，不符合国家关于基本建设程序的规定。

　　4．2005年10月，发展改革委在下达煤矿安全改造项目投资计划时，对财政部已拨付关闭破产补助38.33亿元的10个资源枯竭型关闭破产煤矿，安排安全改造资金2 741万元。对政策性关闭破产煤矿，不应再安排安全改造资金。

　　5．有的补助地方投资项目还存在计划安排过细，不利于更好地发挥中央政府投资效益的问题。审计抽查农村卫生基础设施、突发公共卫生事件医疗救治体系、农村基层计划生育服务体系、农村巡回医疗车、中等职业技术教育、优质粮食产业工程、动物防疫项目、种养业良种和植保工程、渔政项目、西部地区退牧还草10项国债投资计划，共下达国债投资计划122.52亿元，安排13488个项目。其中：补助投资100万元以下的项目11479个，占总数的85.1％。补助投资20万元以下的乡镇卫生院项目，涉及2024个；县医院传染病区项目，涉及205个；乡计划生育服务站项目，涉及51个；县动物卫生监督站项目，涉及146个；渔政执法车和执法快艇项目，涉及202个。

　　6．有的部分专项投资存在内容交叉，资金多头审批安排的现象。2005年，发展改革委、交通部分别使用“中央预算内投资”、“国债投资”、“车购税”和“以工代赈”等资金263.3亿元，安排“县际和农村公路改造”、“通达工程”、“乡村公路”等6项专项投资，这些专项均涉及农村公路建设，内容相近，资金多头下达。发展改革委一些专项投资也存在不整合、内容交叉，甚至有少数项目重复安排投资计划。如2005年，发展改革委分别安排了4项涉及农村医疗的专项投资计划。对齐齐哈尔二机床集团公司的“大重型数控铣镗床”项目，发展改革委重复安排国债资金补助。

　　7．去年中央预算执行审计中曾发现，发展改革委到2004年底才下达“优质粮产业工程”、“动物防疫体系工程”当年国债投资计划。从今年审计情况看，这一问题仍未得到解决。因发展改革委与农业部对这两个项目下达投资计划方式的意见仍不一致，致使这两个项目2005年度的投资计划直到当年11月27日和12月30日才下达。

　　（二）部门预算执行中的主要问题。

　　1．个别项目预算执行和部分专项经费管理不够规范。

　　2005年，财政部年中追加发展改革委“建设节约型社会展览会”和“十一五重大节能工程实施方案编制”两个项目预算900万元。这些资金发展改革委当年未支出形成结余。上述做法，不符合财政部《中央本级项目支出预算管理办法（试行）》关于“中央部门应当按照批复的项目支出预算组织项目的实施，并责成项目单位严格执行项目计划和项目支出预算”的规定。

　　2005年9月，发展改革委无预算支出国家履行禁止化学武器公约领导小组办公室（简称禁化武办）出版费45万元。上述做法，不符合《中华人民共和国预算法实施条例》关于“各级政府、各部门、各单位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高开支标准；严格按照预算规定的支出用途使用资金”的规定。

　　2005年，发展改革委将“财政财务监督管理专项经费”100万元在事业支出科目核算，既未按专项经费实行单独核算和管理，也未向财政部报送使用情况报告。上述做法，不符合财政部《行政单位财务规则》关于“行政单位的专项支出，应当按照批准的项目和用途使用，并按照规定向主管预算单位或者财政部门报送专项支出情况表和文字报告，接受有关部门的检查、监督”的规定。

　　2005年5月30日，发展改革委将国务院机关事务管理局1999年以来拨入的“住宅配电设施改造经费”结余358. 52万元，拨入委基建物业管理中心。这项改造项目自完成至今，未编报项目资金使用效果报告和竣工决算，也未向财政部门或主管部门报送专项资金使用情况报告。上述做法，不符合财政部《中央部门财政拨款结余资金管理（暂行）规定》关于“对项目完成、中止或撤销形成的净结余资金，实行审批管理。中央部门应当向财政部提出项目结余资金安排使用申请，经财政部审批后方可动用”的规定。

　　2．以前年度经费结余1640.18万元未上缴财政。

　　在对发展改革委2003年度预算执行审计的审计决定中，要求“发展改革委应将禁化武办以前年度经费结余4341万元全额上缴财政”。截至2005年底，发展改革委尚有1640.18万元未上缴中央财政。

　　3．所属单位为兴办的公司虚假注册2450万元。

　　发展改革委所属中国交通运输协会为下属两个全资公司筹措资本金1900万元办理虚假注册；其成立的上海凌云航运公司办理虚假注册550万元。上述做法，不符合《中华人民共和国公司法》关于“股东应当足额缴纳公司章程中规定的各自所认缴的出资额”的规定。

　　4．所属单位兴办的公司未记投资1300万元。

　　发展改革委所属宏观经济研究院用原国家计委拨款1500万元投资注册北京国宏物业管理有限公司，截至2005年底，这笔资金中仍有1300万元未记入该院长期投资账。上述做法，不符合财政部《事业单位会计准则（试行）》关于“会计核算应当以实际发生的经济业务为依据，客观真实地记录、反映各项收支情况和结果”的规定。

　　5．用公款为职工购买商业保险220.99万元。

　　截至2005年底，发展改革委所属中国经济体制改革研究会（全额财政补助社团）用结余资金和下属单位上缴款共计220.99万元为12名职工购买了某保险公司“员工福利团体退休金保险分红型A”商业保险。上述做法，不符合财政部、监察部《关于党政机关及事业单位用公款为个人购买商业保险若干问题的规定》关于用公款为干部职工购买商业保险的险种“限于本规定第三条第一款规定的意外伤害险，以及与建立补充医疗保险相关的险种”的规定。

　　6．用公款为职工购买商品住房958.87万元

2002年2月至2003年12月，发展改革委所属中国机电设备招标中心未经批准，使用由其投资兴办的中招国际招标公司出资的958. 87万元为本中心职工购置商品房14套。上述做法，不符合财政部《关于企业住房制度改革中有关财务处理问题的补充通知》关于“实行住房分配货币化后……企业不得再为修建、购置职工住房提供资金”的规定。

　　三、审计处理情况及建议

　　对上述问题，审计署已按照国家法律、法规的规定，及时出具了审计报告，下达了审计决定书。对部分国债资金未投入项目建设形成结余和闲置的问题，要求发展改革委会同财政部等有关部门研究具体办法，尽快下达投资计划并及时拨付资金；对中央预算内投资计划年初安排未达到规定比例的问题，要求进一步采取有效措施，提高年初计划安排的到位率；对在未批复可研报告、初步设计的情况下安排下达10.9亿元项目投资计划的问题，要求今后严格按照现行基本建设程序下达计划，并进一步规范投资计划管理；对向10个已关闭破产煤矿安排下达“安全改造”投资计划2741万元的问题，要求今后对政策性关闭破产煤矿，不应再安排安全改造资金；对部分补助地方投资项目计划安排过细的问题，要求进一步改进对补助地方专项投资的管理方式；对部分专项投资存在内容交叉和多头审批安排资金的问题，要求进一步加强投资计划安排的统筹协调和合理配置，并将重复安排的补助资金予以收回；对“优质粮食产业工程”和“动物防疫体系”两个专项仍未能在当年实现政策目标的问题，要求加强部门之间协调，采取有效措施，从根本上解决问题；对经费结余未上缴财政的问题，要求发展改革委及时上缴；对兴办公司虚假注册、未记投资，违规购买商业保险和商品住房等问题，要求有关单位据实变更登记、补记投资、清退保险和收回职工应缴房款。
针对审计发现的问题，审计署建议：发展改革委应规范投资专项设立，加强中央政府投资统筹管理，提高投资计划管理的科学性；建立健全投资专项管理制度，保证中央政府投资管理程序严密、规范，管理办法公开、透明；明确与行业主管部门的投资管理职责，规范补助地方投资计划管理；加强项目支出预算管理，强化对二、三级单位的财务管理，全面清理所属单位兴办的各类公司。

　　四、审计发现问题的整改情况

　　发展改革委十分重视审计查出的问题，多次召开会议，制定整改措施，要求有关单位尽快整改。对部分国债资金未投入项目建设形成结余和闲置的问题，发展改革委将加强与财政部的沟通、协调，财政部今年初已将2005年发展改革委下达了投资计划但尚未下拨的153.48亿元国债资金予以拨付；要求部门、地方加快项目前期工作，逐月列出国债投资计划下达进度；督促有关部门、地方加快工程建设进度，在确保投资效益的前提下，用好南水北调项目结存资金。对中央预算内投资计划年初安排未达到规定比例的问题，将进一步采取有效措施，逐年提高中央预算内投资安排到项目的比例，努力达到规定的比例要求。对在未批复可研报告、初步设计的情况下安排下达10.9亿元项目投资计划的问题，已向各有关司局进一步重申了投资计划下达程序的有关要求，即凡需该委审批可研报告的项目，必须在可研报告批复后安排投资；凡需该委批复初步设计的项目，可研报告批复后只能安排少量前期工作投资，项目主体工程投资必须在初步设计批复后安排；凡由部门或地方审批并申请该委安排补助投资的项目，在程序上须符合《中央预算内投资补助和贴息项目管理暂行办法》等规定。对向10个已关闭破产煤矿安排下达“安全改造”投资计划2741万元的问题，提出今后原则上不再安排国债投资用于关闭破产煤矿安全改造项目。对有的补助地方投资项目还存在计划安排过细、不利于更好地发挥中央政府投资效益的问题，将进一步转变职能，继续加强和改善宏观调控，逐步完善补助地方专项投资管理办法。对有的专项投资存在内容交叉和多头审批安排资金的问题，将会同交通部在统一的项目规划内，分别用国债投资和车辆购置税资金安排不同的单个项目；尽力统筹安排好各类专项投资，严格按照专项投资的安排原则和补助范围，安排好具体建设项目；已收回对齐齐哈尔二机床集团公司重复下达的国债投资，并将杜绝此类事件再发生。对“优质粮食产业工程”和“动物防疫体系”两个专项仍未能在当年实现政策目标的问题，已与农业部达成一致意见，联合制定了管理办法，并于今年初共同制定了《2006年国家优质粮食产业工程国债项目投资重点领域和申报要求的通知》、《关于抓紧组织编报2006年动物防疫体系建设中央预算内专项资金项目可行性研究报告的通知》，目前2006年度这两个专项的绝大部分投资计划已经下达。对于部门预算执行中的问题，发展改革委也采取措施，积极整改。目前已将经费结余上缴财政；二级单位用公款为职工购买的商业保险和商品住房资金已按规定退回；对兴办公司虚假注册、未记投资的问题，有关单位已据实变更登记、补记投资；针对项目预算执行和专项经费管理不够规范的问题，制定了《国家发展改革委项目经费管理办法》。

 

 

　　根据《中华人民共和国审计法》的规定，2005年11月至2006年2月，审计署对教育部2005年度预算执行情况进行了审计，并延伸审计了北京科技大学、教育部考试中心等15家下属单位。

　　教育部为中央财政一级预算单位，部门预算由部本级和103个二级预算单位及项目执行单位的预算组成。

　　审计结果表明，教育部2005年预算收支基本符合国家有关预算和财经法规的规定。部本级内部控制制度比较健全，财务管理工作较好；所属二级单位能够按照主管部门批复的预算组织实施；对上年度审计提出的意见能够积极落实整改；进一步强化了对所属高等学校的财务管理，建立了高等学校科研经费、银行贷款等监管制度。但审计也发现一些需要加以纠正和改进的问题。

　　（一）预算47.69亿元年初未细化到具体单位和项目。

　　教育部2005年度预算中，年初未落实到具体单位和项目的资金47.69亿元，其中“行动计划”专项预算25.92亿元，小学、中学和高校修购专项预算12.6 亿元，宣传文化发展专项预算1.82亿元，购房补贴经费预算7.35亿元。上述做法，不符合全国人大常委会《关于加强中央预算审查监督的决定》关于“严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算”的规定。

　　（二）多报领政府特殊津贴561.55万元。

　　截至2005年末，教育部“政府特殊津贴”拨款累计结存561.55万元，主要原因是未定期核对享受政府特殊津贴人员的变化情况，也未及时上报人事部，形成长期多报多领该项经费。上述做法，不符合人事部《关于〈对享受政府特殊津贴人员进行考核的意见〉的通知》的有关规定。

　　（三）未按照政府集中采购程序支出印刷费2 465万元。

　　教育部师范教育司、国务院学位委员会办公室分别负责《教师资格证书》和《学位证书》的管理工作，2005年共计支付两证书印刷费2 465万元。上述印刷项目属于中央预算单位2005年政府集中采购目录列明的“印刷项目”，且符合“政府采购货物或服务的项目，单项或批量采购金额一次性达到120万元以上的，必须采用公开招标方式”的标准，但均未编入政府采购预算，未按政府采购的程序对印刷单位公开招标。上述做法，不符合国务院办公厅《关于印发中央预算单位2005年政府集中采购目录及标准的通知》关于“凡已列入政府集中采购目录的项目以及部门集中采购项目中涉及政府集中采购目录中的项目，必须委托集中采购机构组织采购”的规定。

　　（四）“中国教育经济信息网”项目未经可研论证安排预算2亿元，应招标未招标8 427.97万元。

　　2000年，财政部教科文司与教育部财务司共同建设“中国教育经济信息网”（简称CEE），网管中心建在北京科技大学。2000年12月，在未编写项目建设可行性研究报告、未对投资规模进行论证的情况下，经教育部申请，财政部追加教育部当年教育事业费预算1亿元用于CEE项目建设。2002年12月，在教育部未办理项目申报和论证的情况下，财政部又追加该项目预算1亿元。上述2亿元资金分别拨至北京科技大学、天津大学等7所教育部直属高校。截至2005年末，扣除仍在执行中的合同未付款706.2万元外，尚有结存资金6 749.83万元未明确用途，占该项目经费拨款的33.75%。上述做法，不符合财政部《关于改进2000年中央预算编制的通知》关于“基本建设、企业挖潜改造……教育、科学……的事业性专项支出，要进行项目论证，测定支出概算”和财政部《中央部门项目支出预算管理试行办法》项目支出管理基本原则第（二）款关于“科学论证、合理排序的原则”等规定。

　　在该项目实施过程中，截至2005年12月，除二期设备及系统软件采购经公开招标外，其余的设备和系统软件采购、应用软件开发及集成维护等服务均未招标，金额合计8 427.97万元，占一二期项目建设合同总金额1.15亿元的73.19%。上述做法，不符合《中华人民共和国招标投标法》关于“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标”的规定。

　　（五）个别所属单位应缴未缴预算外收入4 771.45万元，超标准收取评估费174.24万元。

　　1. 2002年5月至2005年6月，全国大学英语四、六级考试委员会集中各考点上交的考试费2.34亿元，已上缴财政专户1.86亿元，应缴未缴4 771.45万元。上述做法，不符合国务院《关于加强预算外资金管理的决定》关于“部门和单位的预算外收入必须上缴同级财政专户，……实行收支两条线管理”的规定。

　　2.教育部学位与研究生教育发展中心2005年在进行第十次博士、硕士学位授权审核工作中，对申请增列博士学位一级学科点收费4 000元，超过收费许可证核定的增设博士点每个点评估费1500-2 200元的标准。截至2005年末，该中心共向北京大学等261所大学和研究所申请增列的980个一级学科博士点收费392万元，其中超标准收费174.24万元。上述做法，违反了原国家计委、财政部《关于调整学位与研究生教育评估收费标准等有关问题的通知》关于“执收单位要严格执行规定的收费标准，不得擅自扩大收费范围、提高收费标准”的规定。

　　（六）部分所属单位大宗印刷费、设备家具购置等开支1 169.4万元未编制政府采购预算、未按政府集中采购程序执行，个别所属单位办公楼等装修开支2 463.44万元未公开招标。

　　1.教育部所属国家语言文字工作委员会普通话培训测试中心2005年支付的《国家普通话水平等级证书》印刷费218.92万元，属于中央预算单位2005年政府集中采购目录列明的“印刷项目”，且符合“政府采购货物或服务的项目，单项或批量采购金额一次性达到120万元以上的，必须采用公开招标方式”的标准，但未编入政府采购预算，未按政府采购的程序公开招标。

　　2.2005年教育部所属事业单位向财政部上报预算的27个单位中，22个单位未上报政府采购预算。经对其中教育部考试中心等7个单位延伸审计，其采购汽车、电子设备、办公家具等政府集中采购目录列明的货物和服务金额合计950.48万元，既未编制政府采购预算，亦未执行政府集中采购的规定程序。

　　3.国家教育行政学院综合教学楼和体育馆工程2005年进行装修时，通过自行组织招标、自行评标方式选择承包商，中标金额1 295.78万元；中央广播电视大学2005年购买学习中心大楼，通过自行组织内部招投标选用了两家公司进行大楼装修改造，2005年已支付设备和工程款1 167.66万元。

　　上述1至3项做法，不符合财政部《中央单位政府采购管理实施办法》关于“中央单位在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购项目及资金预算在政府采购预算表中单列，按程序逐级上报主管部门。主管部门审核汇总后报财政部”和国务院办公厅《关于印发中央预算单位2005年政府集中采购目录及标准的通知》关于“凡已列入政府集中采购目录的项目以及部门集中采购项目中涉及政府集中采购目录中的项目，必须委托集中采购机构组织采购；……200万元以上的工程项目应采用公开招标方式”的规定。

　　三、审计处理情况及建议

　　对上述问题，审计署已按照国家法律、法规的规定，及时出具了审计报告，下达了审计决定书。对教育部本级年初预算未细化的问题，鉴于已在年底前细化并拨付到项目执行单位，不再处理；对多报领政府特殊津贴的问题，已要求将多报领的资金抵减2006年度经费申请额度，今后按照规定核实申报；对“中国教育经济信息网”项目未经可研论证安排预算、应招标未招标的问题，要求将不承担该项目建设任务的天津大学等6所高校CEE项目结存资金收回，按重新论证后的建设方案安排使用，在今后项目建设中严格按照招标投标法及相关规定执行；对未按照政府集中采购程序支出印刷费的问题，要求今后按规定真实、完整地编报政府采购预算，全面执行政府采购制度；对教育部所属单位应缴未缴预算外收入的问题，要求上缴中央财政专户；对超标准收取评估费的问题，要求教育部责成有关单位停止超标准收费，鉴于多收的评估费已上缴财政，不再处理；对部分单位大宗印刷费、设备家具购置等开支未编制政府采购预算、未执行政府集中采购程序，个别所属单位办公楼等装修开支未公开招标的问题，要求今后按规定真实、完整地编报政府采购预算，全面执行政府采购制度。

　　针对审计发现的问题，审计署建议：教育部应加强与财政部等部门的协调，解决部分项目年初预算未细化的问题；严格按照国家有关“收支两条线”管理的规定，及时解缴各项应缴收入；严格按照政府采购制度有关规定，强化政府采购管理，减少随意性。 

　　四、审计发现问题的整改情况

　　教育部对审计发现的问题非常重视。对年初预算未细化的问题，将进一步做好与有关部门的协调和沟通，合理安排项目论证和评估时间，尽快细化项目预算，及早发挥资金的效用；对多报领政府特殊津贴的问题,已在申请2006年度的额度中予以核减；对“中国教育经济信息网”项目未经可研论证安排预算、应招标未招标的问题，已责成有关单位认真进行整改，加强管理，提高资金使用效益；已经收回天津大学等6所不承担CEE项目建设任务学校的结存资金；对应缴未缴预算外收入的问题，全国大学英语四、六级考试委员会已全部上缴中央财政专户；对超标准收费问题，已责成学位与研究生教育发展中心予以纠正并杜绝此类问题再发生。对执行政府采购制度中存在的问题，今后将严格按照有关规定，真实、完整地编报政府采购预算，认真执行政府采购制度。

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