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　　对土地问题实行垂直督查，只是克制地方政府借地生利冲动的第一步，治本之策仍需中央下一步出手

　　7月24日，中央政府门户网站发布消息说，国务院办公厅日前(7月13日)发出通知，要求建立国家土地督察制度，在国土资源部设立国家土地总督察办公室，并向全国派驻9个国家土地督察局，地点分别设在北京、沈阳、上海、南京、济南、广州、武汉、成都、西安。

　　新设立的每个派驻局负责3个以上省份的土地督察工作，将“居高临下”地监察地方政府对地方土地管理部门的“越界”指挥。

　　国土资源部统计：新《土地管理法》实施7年来，全国共发现100多万个土地违法案件，涉及土地面积近500多万亩。这个数字，比2004年全国新增的建设用地总量(402万亩)还要多出近100万亩。

　　据本刊了解，还将有两个新政策有望不日出台：其一、严禁“村改居”等变相征地行为；其二、出台新的征地文件对征地管理进行规范。可以预期，新的征地文件将对以往的管理模式、补偿机制做出重要变革。

　　垂直管理严控土地

　　“三个原因促成了设立国家土地督察制度”，国土资源部政策法规司助理巡视员赵九田告诉《中国新闻周刊》，“第一，以往的平行管理体制让地方土地管理部门的监管不够到位；第二，土地督察制度的建立可以更好地落实宏观调控；第三，可以有效遏制地方政府的批地冲动”。

　　即将挂牌的9个派驻地方的土地督察局，让人联想起当年的央行9大区分行。“非如此不足以监督地方政府”，国土资源部地价所所长邹晓云对本刊说，“地方土地管理厅、局人员由地方任命、花着地方财政的钱，怎能挡住地方政府的征地冲动？”

　　垂直管理，也是近年来中央政府多次运用的一种模式，此前，环保总局、安监总局等中央部委先后在不同程度上实行了“纵向管辖”。

　　此番新建的土地督察制度中关于人员编制的部分，在国务院(2006)50号文件中有明文规定：派驻地方的国家土地督察局为正局级，每个国家土地督察局设局长1名、副局长2名和国家土地督察专员(司局级)若干名。国家土地督察局行政编制360名，其中，副部长级(国家土地专职副总督察)领导职数1名，司局级领导职数67名。国家土地总督察和另一位副总督察由国土资源部部长、副部长担任。

　　而在地方上，“尽管对国家建立土地监察制度已经听说了一年多的时间，但地方上怎么完善配套还没有动作”。辽宁省国土资源厅办公室主任杨旭告诉《中国新闻周刊》。

　　国务院(2006)50号文件称，派驻地方的国家土地督察局的主要职责是：监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议等。

　　“和国土资源部执法监察局重在事后执法相比，督察局的职责重在事前监督，配合国土资源部参与地方土地的行政管理工作。”邹晓云说。

　　但是，督察局同样具有事后处置的权力，并且还相当严厉。文件中称，对监督检查中发现的问题，派驻地区的国家土地督察局应及时向其督察范围内的相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。对整改不利的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。

　　“以往的土地管理，严格说来缺乏科学性，此番建立土地督察制度，起码在科学性上是个进步，”有学者如是说。

　　尚待治本之策

　　2004年中央开始宏观调控以来，一直号称严守土地闸门，执行世界上最严格的耕地保护制度，但是，实际执行效果却不见好。

　　上月，国土资源部执法监察局局长张新宝在接受媒体采访时透露，今年头5个月，全国国土资源部门共立案土地违法案件25153起，涉及的土地面积达到12241.7公顷，同比上升了近20%。一些城市的违法用地宗数和面积分别占新增建设用地宗数和面积的60%左右和50%，有的高达90%以上。

　　“究其原因，此前的一些政策措施有些头痛医头、脚痛医脚”。中国社会科学院农村所研究员党国英告诉《中国新闻周刊》。

　　治疗手段未及根本，地方上违规、违法占地的手法也就花样翻新，层出不穷。两年前引起轰动的铁本事件就是明证，尽管国家三令五申超过千亩的土地需报中央审批，但常州市选择了分拆的方式把审批权巧妙地留在了地方。

　　随着土地审批制度得到进一步强化，地方上的批地冲动又从他处冒出。近一两年，村改居、以租代征等方式在全国范围内盛行，再次令农民利益受损而令地方政府以及开发商获益。

　　“村委会变成居委会，农民的土地不就自动转成国有了嘛”，实地调研过的邹晓云说，“表面看来给农民的补偿很不错，农民也有了社保。但是，农民世世代代靠土地，社保却管不了下一代的生计。”

　　同样，在征地困难的背景下，地方政府和开发商又想出了“以租代征”的主意。“面对资本和行政两相结合的强大力量，农民的谈判能力、议价能力根本微不足道”，党国英说，“到头来，农民得到的补偿还是大幅缩水的。”

　　面对难局，中央着手起草了禁止“村转居”的文件，将对该项行为叫停；同时，中央开始尝试治本之策，新的征地管理办法正在制定中。

　　据本刊了解，新办法中，征地的性质将被严格界定。《宪法》和《土地管理法》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。但是，大多数的征地却属于商业行为，由此衍生的溢价如何分配，将是中央规范的重点。

　　另外，征地的程序将被严格规范，并对集体土地流转给出新规，以促成土地市场早日成熟，改变当前以圈占为主的格局，提高土地利用率。

　　同时，征地补偿办法将有重大调整。此前，曾有补偿金额不超过农民土地年收益30倍的规定。如今，不仅这一规定有可能面临废止，连带它的计算模式也将被废止，而采用新的更为合理的补偿模式。但具体补偿方式尚未披露。

　　最后，征地所得将会在一定程度上予以规范。今年“两会”期间，温家宝总理称，土地出让金所得的大部分要用于农村。实际上，城市却是目前最大的受益者。如何扭转这一局面，文件和正在进行的土地出让金改革将给出答案。

　　“不过，不能奢望一个文件就能解决所有问题，毕竟我们在土地规划、管理上的漏洞太多”，一位文件起草者说，“中国的土地性质非私人所有，想要实行美国那种私人利益优先也不可能。国家建设高速公路等重大公共利益的项目时，土地该征还要征，类似美国那种为了尊重私人土地产权而绕弯走的情况不会发生。”

　　(来源：《中国新闻周刊》；杨中旭）