中新网南宁9月21日电 (姚笛)经国家计委批准立项建设，由中共南宁市委、市人民政府投资1.61亿元人民币建设的中国第一套城市应急联动系统——南宁市城市应急联动系统于2001年11月开始运行。2002年5月1日向市民提供报警求助及处置突发公共事件的服务。
一、南宁市城市应急联动系统建设动因
应急联动就是政府协调指挥各相关部门，向公众提供社会紧急救助服务的联合行动。这一概念最早出现于六十年代的美国。至今为止，应急联动中心(简称911中心)已遍及美国每一个州市，并日臻完善。
1998年，国务院提出要在全国部署社会服务联合行动工作，希望通过各部门的联合行动，最终建立起一套社会化的公共救援体系。
1999年4月朱镕基总理在访美期间，应邀前往芝加哥市911中心参观。朱总理认为911应急联动系统是一个城市现代化的标志，这种运用高科技管理城市的办法值得中国借鉴。
1999年10月，南宁市市长林国强一行到美国摩托罗拉公司总部芝加哥和911应急中心，考察了这一世界上最先进的现代化管理系统。在国家有关部门领导及专家的指导下，结合南宁的实际情况，南宁市政府以社会联动系统的建设作为进一步加强社会治安综合治理、提高城市现代化管理水平的切入点。
90年代末期，经济、社会的发展和改革的深入，要求政府更加注重以人为本，为社会提供更多、更好的公共服务及其产品，更大程度地关注和解决关系人民群众切身利益的突出问题。在这个时期，信息技术的发展也非常迅猛，为利用高技术手段解决这些问题，提供了技术基础。
政府管理工作的实践表明，要全面贯彻“三个代表”的重要思想，便于人民群众报警求助，必须尽快地对我们国家目前多报警特服号并存、各系统分立的现实，进行一种改革、创新，以便更好地服务于人民。这样的背景条件，促使我们积极地探索一条建立现代化应急联动系统的新路子。
二、系统建设情况
南宁市社会应急联动系统是一个基于C4 I概念(指挥、控制、通讯、计算机、信息)的信息系统，利用集成的数字化、网络化技术，将110报警服务台、119火警台、120急救中心、122交通事故报警台、12345市长公开电话、防洪、防震、防空以及水、电、气等公共事业应急救助纳入统一的指挥调度系统，运用统一的报警号码(已报国家信息产业部待批)，共享各种资源，实现跨部门、跨警区以及不同警种之间的统一指挥协调，向公众提供紧急救助服务。
2000年3月，市委、市政府成立以林国强市长为组长、全部副市长为副组长，市计委等十八个部委办局为成员的南宁市社会应急联动系统项目领导小组。之后，组织公安、交警、消防、急救等部门和各相关部门进行系统调研和系统设计，该系统项目经南宁市和广西自治区同意立项后向国家计委报批。
经中国国际工程咨询公司组织全国相关专家科学论证后，2000年10月国家计委批准南宁市应急联动系统立项建设。2001年5月国家计委正式批复应急联动系统项目可行性研究报告。使该系统成为迄今为止国家计委批准建设的中国第一套社会应急联动系统。该项目还是联合国开发计划署智力援助的项目。
系统一期工程概算为总投资1.68亿元，由摩托罗拉公司负责系统设计和技术总集成，中国人民解放军国防科技大学提供技术支持，系统软件由南宁市社会应急联动中心组织国内有关部门单位开发研制。
2001年11月11日系统投入试运行。
2002年4月1日南宁市人民政府颁布《南宁市社会应急联动试行规定》(5月1日实施)。
2002年5月1日系统正式投入使用，为南宁市民服务。
三、系统主要功能
系统由计算机骨干网络系统、数据库、计算机辅助调度系统、地理信息系统、无线调度通信系统、无线移动数据传输系统及应用软件、有线通信系统、车辆定位系统、图像监控及大屏幕显示系统、语音记录子系统、卫星现场图像实时传送子系统、联动中心安全系统、无人值守机房集中监控系统、其它相关配套系统和市长公开电话网络系统共15个子系统构成。
系统覆盖南宁市区和原所辖两县共10029平方公里范围(2003年新五县并入南宁市管辖后，有待扩容)，在地理信息系统(全市近70万门有线电话报警时该系统可显示报警人的方位、全球卫星定位系统显示警力分布情况)和计算机等辅助下，24小时受理市民的报警与求助电话。系统可对现场的公安、交警、消防和救护等资源进行指挥控制，帮助处警调度员选择最佳的资源，对事件做出最快速的反应；可在重大紧急事件发生期间由市领导在应急联动中心召集全市各部门领导人对事件的处理进行特别调度指挥；通过无线集群通讯系统可与现场人员进行语音、资料、图像的双向传送；可观察、记录或干预南宁市重要路口车辆交通情况；车载无线集群通信移动基站可以作为临时的现场指挥中心，并为个别无线集群通讯的盲区提供现场应急指挥通讯，由卫星图像传输系统(VSAT)将紧急重大事件现场图像实时传送到应急联动中心；强大的数据库查询功能和无线数据传输终端使现场操作人员和中心指挥调度人员既可在联动中心又可在执行任务的车辆中调用各种资料信息；车辆自动定位系统(全球卫星定位系统GPS)具有在电子地图上直接查看公安、交警、消防、急救等执行任务车辆精确位置的能力；在接警和处警时，与报警、处警事件相关的全部语音及资料信息都被记录存储，供未来检索查询。
四、系统运行情况
中共南宁市委、市人民政府在全国首创“统一接警，统一处警”的应急联动工作体制和应急联动机制。南宁市城市应急联动中心实行24小时值班制，全天候受理报警求助。市民拨打的110、119、120、122等报警电话自动转入南宁市城市应急联动中心，由该中心统一接警，统一处警，按照工作预案及实际情况及时向有关联动单位发出处警指令，重大事件及时报告市委值班室或市政府值班室，并反馈给相应的联动单位。市人民政府授权该应急联动中心在联动处警时具有直接处置权、越级指挥权、联合行动指挥权、临时指定管辖权。有关联动单位接到城市应急联动中心的处警指令后应立即进行处置。各联动单位按照各自的行业规范进行现场处置，并在处理事件过程中和处理完毕后将有关信息及时反馈给城市应急联动中心。多个联动单位联合行动时，应服从应急联动中心和指定的现场负责人的统一指挥。
南宁应急联动系统建立之前，4个警种的接警处警能力比较低，每天接听报警求助电话不到1000个；电话难拨打，群众所需的救助无法及时获得。现在，应急系统启动后，每天接听报警求助电话高达5000多个，最多时达7000多个，系统处理能力提高5倍以上，最大限度地满足百姓的报警求助需要。据统计，从2002年5月1日正式运行以来，日平均达5700多个电话，每月平均超过17万个，统计至2005年7月20日，共接听报警求助电话661万多个电话，处理各种各类事件达52万多起，其中110占66.3%，122占18.1%，120占13.9%，119占1.7%。12345市长公开电话从2001年11月运行以来，迄今为止共接听了44万多个电话，平均每月超过1万个，处理各类事件88276多起，都是人民群众关心的热点难点问题，这也说明群众对党和政府的信任。有困难、问题就求助于政府，从而进一步密切与群众的关系，确保了人民群众的生命财产安全。
2002年9月中旬，在南宁市大学路的天雹水库入口处，一辆液化气运输车翻倒在地，车上装有37吨液化气体，随时都有爆炸的可能，情况危急。应急联动中心接警后立即同时指令110、119、120、122联动救援人员赶往事故现场，疏散人员，确定施救方案，决定用大吊车将液化气罐吊走。可现场联系不到吊车，应急联动中心立即从施救资源数据库中查到市某工程公司有这一吊车，应急中心指令紧急调用，不到20分钟吊车就开到现场，顺利吊起液化气罐，排除了险情。
2005年6月5日，天降大雨，一名通信设施维护工人由于疏忽被困下水道中。水位不停的上涨使其拨通110电话，发出求助信号。由于被困地点的特殊环境造成通信信号极差，报警手机号码多次在接警席电脑屏幕上显示但无人应答。在唯一一次听清楚报警人求助信息的情况下，应急中心下达联动处警指令，消防、巡警、医疗急救三方迅速展开搜寻，在不到20分钟内搜寻到已被水淹没至胸口的被困人，排除了险情。
值得一提的是，2002年10月29日，市二塘煤矿发生井下火灾重大事故，30多人被困井下。应急联动中心从报警到派警仅用38秒钟，23分钟内全部完成4个警种的指派，把国家财产和人民生命损失降到最低限度。在处理的3天时间里，应急联动中心共接听了近2万个报警求助电话，为妥善处理该事故立下头功。事后，国务院工作组到南宁市应急联动中心，查看了处理二塘煤矿事故的所有应急联动系统计算机原始记录的档案后，大家对应急联动系统的处警能力大为赞赏，并表示要把这一经验在全国范围推开，当年国家《安全生产报》对此作了专题报道。
五、机构设置
目前中共南宁市委、市政府已按正处级事业单位设置了社会应急联动中心机构，配备了管理干部、技术和专业人员，其中警务副主任由市公安局110指挥中心主任兼任。中心处警人员由110、120、119、122 等部门抽调统一使用，由联动中心和原建制单位双重管理。正式运行后，原110指挥中心接处警部分成为社会应急联动中心的备用指挥中心，原110、120、119、122的接处警职能由市应急联动中心承担。
六、项目建设的一些体会
南宁市城市应急联动系统自开始建设以来，得到中央领导和国家有关部门和全国不少省市的关注和支持。近三年来，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席胡锦涛、中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林、中共中央政治局常委、国家副主席曾庆红、中共中央政治局常委、中央政法委书记罗干、中央政治局委员、国务院副总理回良玉、中央政治局委员、中共广东省委书记张德江等中央领导分别前来视察指导。胡锦涛同志说：“通过应急联动，达到互联互通、资源共享、方便群众。”；罗干同志也勉励我们：“这里的技术含量很高，我认为这是全国最好的一个应急联动系统，就我看过的，排第一。你们这个系统很好，一定要把它做好，不管遇到多大的困难，都要坚持下去。”。另外，全国人大、全国政协的有关领导以及中央精神文明委员会、全国总工会、国家计委、国信办、信息产业部、国务院西部办、公安部、文化部、中国社会科学院等二十多个部委办及自治区党委、政府、北京军区、广州军区、广西军区等部门的领导都曾到现场考察；北京、上海、天津、广州、厦门、郑州、南京、乌鲁木齐、佛山、揭阳等近百个城市的代表团与我市进行了沟通和交流；中央电视台、香港凤凰卫视、北京电视台、广西电视台、中国日报等几十家媒体都作了专题报道。城市应急联动系统为南宁市在西部大开发中营造了新的发展机遇，塑造了一个响亮的城市品牌。
1、系统的建设，是对我国公共应急救助体系进步进行的一次探索，同时也是我国加入WTO后，在城市公共管理、救助方面加快与国际接轨的具体举措。
2、系统的建设，通过技术的创新，促进了体制的创新，塑造了与新技术相适应的行为主体，催生了新型的运行模式和运行规则。在技术层面上，运用C4I概念进行集成和整合开发，建立了统一的应急指挥调度平台。在技术引进过程中，进行了创新，形成了自主知识产权的产品。技术创新带动了体制创新，构造了“政府主导”模式的城市应急联动与社会综合服务体系。这种模式比传统的其他主导模式，具有更强有力的调控能力、更高效的资源整合能力和可持续发展能力。我们体会，最重要和最困难的正是体制和机制的创新。此外，2002年4月南宁市还率先颁布并实施了中国第一个应急联动规章，实现了制度上的创新。
3、系统的建设，为南宁城市数字化、信息化建设提供了一个强大的系统平台，为政府提高处置各种突发性、恶性事件的能力和服务市民的水平提供了高技术保障；为公安机关打击犯罪、维护社会治安提供了新的有力手段；整合了多方面的资源，避免了重复建设，可为国家节约号码、频率资源；为下一步扩展城市管理、服务的其他功能打下了良好的基础。
4、系统的建设，使每一个市民都能够切实感受到信息化给生活带来的实实在在的好处，是落实“三个代表”的民心工程。
5、实施联合国开发计划署(UNDP)对应急联动中心的智力援助项目，联合国开发计划署从世界各地派遣20名专家到应急联动中心对中心人员进行警务、技术及管理等方面的培训，将极大提高南宁市公安、交警、消防、急救对突发应急事件的处置和快速反应能力，使南宁市城市安全管理水平和综合治理水平上了一个新台阶。
6、应急联动系统通过了全国范围的推荐，被选为代表我国申报2003年度“联合国公共服务奖——公共服务革新奖”的唯一项目。
七、需要解决的问题
南宁市社会应急联动系统的建设取得了初步的成功，但是还有许多需要解决的问题。
1、统一特服号码。为了更好地为社会提供公共应急救助服务，改善我们的投资环境；为了节约国家的号码资源；为了促进我国城市公共应急救助体系的进步，并与世界接轨，也便于将来在建立了联动系统的城市中进行规范管理，需要国家有关部门尽快确定一个统一的特服号码，以方便广大市民报警。南宁社会应急联动中心的建成，使南宁市社会应急系统已经具备了使用统一特服号码的各种条件，可先在南宁市进行试点。
2、体制和运行机制上还有不适应的地方。社会应急联动是政府行为，发生洪灾、火灾、地震、爆炸等重大突发事件时一定要由具有权威性和强制性的政府机构指挥，才能够有效、快捷地调度协调政府各部门、各种社会力量、必要时包括军队和武警等资源进行紧急救助。平时各应急部门应急预案的制定与管理、应急系统中各种数据库的更新、应急设备的维护、应急经费的及时到位等也都需要政府部门来组织完成。因此，应急联动的指挥部门应该成为政府的重要组成部分。在美国有联邦紧急事件管理署(FEMA)和警察局，在发生紧急事故的时候，他们就协同配合去处理，我们国家只有公安局，没有专门的应急机构。由于110、119、120、122各特服号码服务单位分属国家各有关部门，在机制和关系的理顺方面，虽然地方能够做一定的工作，但最终解决问题，还需要国家的协调。通过国家各相应部门尽快研究应急联动机构的机构设置问题，帮助这项改革突破体制上的瓶颈。
3、系统运行的法律环境还不完善。新体制的运行需要有与之相适应的法律、法规作为依据和保障，南宁市人民政府《南宁市社会应急联动试行规定》以及正在酝酿的操作性更强的实施细则，赋予应急联动中心在联动处警时具有直接处置权、越级指挥权、联合行动指挥权、临时指定管辖权等权限，使应急联动系统的运行有法可依。但是，作为中国第一个应急联动规定，仍有许多地方需要不断补充、修改、完善，更有效地保证系统的应急救助在法律的框架下进行，更好地对危难的群众实施有效的救助，也希望国家能够统一完善这方面的政策法规。
